证券金融论文：中国政府外债管理体制的现状、问题及对策[1]

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摘要：中国的外债管理体制从改革开放以来一直在发展，虽然取得一定成效，但还不健全。随着中国外债规模的不断扩大，中国政府必须要不断完善外债管理体制，加强对外债的管理，提高对外债的使用效率，使外债在国家建设中发挥最大价值。

　　关键词：外债；体制；现状；对策
　　
　　外债是指境内机构对非居民承担的以外币表示的债务。按债务偿还责任，外债可分为主权外债和非主权外债；按照债务类型划分，外债分为外国政府贷款、国际金融组织贷款和国际商业贷款。其中，主权外债，是指由国务院授权机构代表国家举借的、以国家信用保证对外偿还的外债，也称政府外债，如果进一步按偿债责任划分，政府外债可分为政府统借自还的外债和政府统借统还的外债。
　　发展中国家在经济起步阶段，资金因素是制约经济发展的首要因素，借用外债是解决资金短缺重要途径。但不合理利用政府外债，将加大财政负担，产生财政风险，影响财政职能的发挥，甚至导致社会再生产不能正常运行，危及到社会稳定。自1992年始，中国连续5年成为世界银行第一大借款国，1994年成为亚洲开发银行第一大借款国，1995年成为发展中国家仅次于墨西哥和巴西的第三大债务国。随着外债规模的不断扩大，我国政府必须要完善自己的外债管理体制，加强对外债的管理，提高对外债的使用效率，使外债在国家建设中发挥最大价值。
　　
　　一、我国政府外债管理体制的发展及现状
　　
　　改革开放后，随着我国间接引进外资工作的逐步开展，为进一步规范管理，1986年8月，国务院下发了《国务院批转国家计委关于利用国外贷款工作分工意见的通知》，对外债实行分工负责、归口管理的体制。1988年9月，财政部下发了《财政部关于地方财政部门做好世界银行贷款工作几点意见的函》，明确提出地方财政部门在世界银行贷款管理工作方面应拥有统一权能。
　　1998年以前没有统一的政府外债管理机构，政府外债实行分口管理，因而在上项目、办担保等方面，信息沟通不够，缺乏一个能够较好地掌握全部外债总数及分年度还款额负担的部门，对外债来源结构、币种结构、期限结构等，缺乏统筹规划、科学论证和统一管理。1998年以后，随着中央政府外债管理机构的逐步统一，政府外债管理逐步实现了统一管理，但由于体制改革时间比较短，外债管理还没有真正建立起一套统一监管的管理制度体系，而且政府外债同非政府外债仍没有实现统一管理。
　　
　　二、我国政府外债管理体制的问题
　　
　　（一）现行的政府外债投融资体制存在缺陷
　　第一是缺乏科学民主的项目立项决策机制：主要表现在立项思想失误，不是理性地考虑宏观需要和偿债能力，而是为了地方或部门领导偏好、部门利益和政绩考核需要。根据中国人民银行2003年10月发布的统计数据，中国城乡居民人民币储蓄存款余额在2003年9月末已突破10万亿元，达到10.1万亿元。实际上，在中国的金融体系中就产生了资金相对过剩和投资机会相对短缺并存的格局。中国的资金已经过剩，“缺乏资金”不应再是我国引进外资的理由了。立项中项目设计和可行性研究也为权力部门提供了寻租的机会，导致许多投资项目“上一个项目，倒一个企业”，“建成之日，就是破产之时”。这种缺乏责任约束的投资决策威胁到财政和社会资金的使用效率和资金安全，实际上将风险集中于国家财政，最终转嫁到每一个公民和子孙后代身上。
　　第二是融资方面的配套资金难题。政府外债项目要求地方配套资金应占融资总量的50%，而几乎所有的公共服务项目的配套资金总是难以及时足额到位。原因如下：外债项目多集中于贫困地区，但贫困地区财政匮乏，而政府急于引进外债资金，对配套资金往往盲目承诺：可行性研究时分析的因素少，预测的时间短，对不利因素和可能存在的风险、变化分析不透，导致当时落实了来源渠道的资金也因后期的种种变化而不能到位；不够就欠工程款、给农民打白条，借商业贷款或用农民投劳折资等办法弥补。另外，中国基础设施和公益事业领域融资仍以财政资金和政府借贷为主，未曾尝试市场化的投融资方式，投资主体和融资方式单一，一方面大量民间资本投资受到限制而闲置在银行，另一方面，大部分项目缺乏足够的配套资金使项目运行受阻。
　　（二）政府外债项目管理成本不断加大
　　政府被人民授权行使管理社会的职能，于是政府机构也和一个企业一样，要投入管理费，而政府的产出就是政府行使职能所达到的绩效，政府成本总的来说包括会计成本、机会成本、风险成本、隐性成本、监管成本等等。以上成本中有合理与不合理两类，不合理的成本还有可定量与难以定量之分。而在实际过程中审计部门很难去评估成本的使用效率和正确性，这就给一些人以可乘之机。
　　通过进一步分析就会发现隐性成本中伴生的7项资金流失：证券金融论文